圈出“高质量”③｜首个跨省都市圈已历三年，“苏皖”合作如何破除行政壁垒？

前不久，安徽省马鞍山市发布全面融入江苏省南京市的若干举措，并将融入对接南京工作情况纳入马鞍山市委考核，再一次引发了大众对“徽京”的讨论。

历史上，南京作为江苏、安徽两省省会时间长达四百多年。地缘上，南京与安徽接壤多，与马鞍山、滁州等毗邻的安徽城市经济联系密切、文化习俗相近、社会人员往来频繁。

有人认为，现实的背书加深了民间对“徽京”的戏称。2021年2月，地跨苏皖两省的南京都市圈，成为首个由国家发改委正式批复规划的都市圈。在其“8+2”的成员格局中，皖籍城市占据四席，分别是与南京相邻的滁州、马鞍山、芜湖及宣城。

如今，南京都市圈成为国家级都市圈已三年，皖籍城市与南京的关系也愈加紧密，跨省域的合作正逐步破除行政壁垒，推动区域经济更好发展。

3月23日，鸡鸣寺前，樱花绽放，游客驻足拍照。  南方+ 张晋 拍摄

四座安徽城市，向南京靠拢

在介绍马鞍山时，有人会说“在南京旁边”。

具体来看，这个“旁边”是乘坐17分钟高铁从马鞍山东抵达南京南，是在马鞍山拍到南京市地标性建筑紫峰大厦。

“旁边”所带来的亲近，还体现在宁马两地的交流与融合。

据马鞍山交通运输部门统计，每天从马鞍山东站来往南京的客流约有12000人次，通过宁马高速公路往返南京马鞍山的车辆大约有20000辆次；南京大数据平台显示，在每天来宁离宁的人数排名中，马鞍山也均居前列。

前不久，马鞍山出台《关于全面融入南京的若干举措》（下称《若干举措》），并将融入对接南京工作情况纳入马鞍山市委考核，引发关注。

按照官方说法，《若干举措》为城市乘着长三角一体化发展东风，在更高质量一体化发展道路上加速奔跑注入了新的动能。而在民间的解读中，有媒体认为，这一份“表白书”背后，是“兴因钢铁，衰因钢铁”的马鞍山在省内经济地位下滑后的选择。

马鞍山、滁州、芜湖、宣城，这四座安徽城市与南京相邻，并先后加入南京都市圈。同在一个“圈”中，难免比较，近几年先后是安徽经济第三城的马鞍山与滁州就常常被人拿出比对。

2017年，马鞍山跻身省内经济第三城，但两年后滑落至第六位。2012年，滁州省内GDP排名第五，2019年跃升至第三，并站稳至今。全国排名则从2012年得第185名增长至2023年的第90名，华丽转身。

江苏本地媒体认为，滁州的经济迅猛增长，体现的是拥抱长三角一体化、不断融入南京都市圈的故事。还有媒体认为，营商环境好、工业用地平均单价便宜的滁州通过承接南京大量产业转移，才成为近十年全国经济增速最快的地市之一。

《江苏经济报》一篇报道曾指出，滁州正逐渐成为南京制造业企业扩产转型的重要目的地。2022年至2023年7月，滁州就新承接南京产业转移亿元以上项目74个，总投资360亿元。

截至今年1月底，顶山—汊河、浦口—南谯两个省际毗邻新型功能区累计投入基建项目超70亿元，累计签约亿元以上项目93个、总投资超850亿元。2019年，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出“支持顶山—汊河、浦口—南谯等省际毗邻区域开展深度合作，共同推动跨区域产城融合发展”。

3月23日，鸡鸣寺前，樱花绽放。  南方+ 张晋 拍摄

首个跨省都市圈，锚定“同城化”发展

本次出台的《若干举措》之前，马鞍山就在抢抓南京都市圈发展机遇。

近年来，马鞍山与南京不断提升同城化发展水平，推动江宁—博望、浦口—和县等区域的融合发展。这几年，宁马两市还共同促进科技创新发展。马鞍山通过设置“研发飞地”等形式，积极参与南京都市圈科技创新合作，已在南京设立多家“研发飞地”。

其实，早在1986年，马鞍山就加入了南京都市圈的前身“南京区域经济协调会”。2000年，江苏城市工作会议正式提出南京都市圈概念。2002年，南京、镇江、扬州、芜湖、马鞍山、滁州6个城市共同编制了早期的南京都市圈规划，掀开了当时最早、也是全国唯一的跨省都市圈建设序幕。

2013年，南京都市圈吸纳了江苏淮安和安徽宣城，成员扩大至8个城市；2020年，南京都市圈再次扩容，常州下辖的两个县级行政区溧阳市、金坛区成为新成员，南京都市圈由此形成了“8+2”的城市格局。

2021年，《南京都市圈发展规划》经国家发展改革委批复同意，江苏和安徽两省政府正式印发，成为国家层面批复同意的第一个都市圈发展规划。

在目前获批的14个国家级都市圈中，南京都市圈是一个独特的存在。

从经济总量上来说，它是首个宣布GDP突破5万亿元的都市圈。2023年，南京都市圈共实现地区生产总值51049.46亿元，占全国比重约4%，比2019年增长了超一万亿元。

从行政区划上来说，南京都市圈是我国首个跨省都市圈。它地跨苏皖两省，包括南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城8个设区市，以及常州下辖的溧阳、金坛两个区县。

“抓住关键，聚焦同城化和高质量”，2021年4月16日召开的《南京都市圈发展规划》新闻发布会指出，紧扣“同城化发展”这一都市圈建设的核心要义，将“同城化”和“高质量”贯穿规划全篇。

交通基础设施互联互通正是“同城化”的关键。2023年，南京都市圈基础设施加速互联互通。目前，南京都市圈高、快速铁路设区市节点通达率100%。2023年9月，沪宁沿江高铁通车运营，都市圈铁路运营里程达到2840公里，其中，高、快速铁路里程近1600公里，面积密度分别约为长三角和全国的1.3、5.6倍。

此外，南京都市圈的公路网络也在不断完善。截至2024年2月，已实现“县县通高速”，宁九高速、宁滁高速、南京都市圈环线高速、328国道改扩建工程等项目正在加快推进。持续聚力推进过江通道规划建设，目前都市圈已建成过江通道19处，还有7处在建。

从发展“空间约束”，到打破行政壁垒

“无论宁滁之间、南京都市圈苏皖城市之间还是苏皖两省之间，关于‘同城化’和‘一体化’，现实的瓶颈和矛盾依然存在”，《江苏经济报》2023年7月刊发的调查报道指出，由于机制和观念的障碍，在苏皖合作中，无形的“省界”仍需进一步突破。

《江苏经济报》在调查中还发现，苏皖产业合作中，“政府之手”所形成的惯性依然巨大。比如，宁滁两地不少政府部门人士对于自上而下推动的“产业合作”有不同看法。南京一些部门人士认为，“帮扶式”的产业转移使双方合作变成纯粹的援助；滁州一些部门人士认为，南京等江苏城市不能积极“推荐”前沿产业的优质企业。不少从长三角城市引进的新兴产业，在滁州尚未形成上下游产业链，生产成本难降。

针对南京都市圈涉及两省多个行政主体的现实，此前《南京都市圈发展规划》新闻发布会指出，需要彻底破除行政壁垒和体制障碍，是建设现代化都市圈的关键所在。

在学术界，行政区划对于区域经济发展的“空间约束”而形成的区域经济现象，一般被称为“行政区经济”。“行政区经济”带来的现实问题，也逐渐在南京都市圈的建设过程中得到回应。

从单个案例来看，以中新苏滁开发区为例，这个新近崛起的产业高地位于滁州市东南部、毗邻南京，被视为苏皖产业有效合作的成功标志。有学者分析指出，该园区的核心机制是政府支持下的市场化运营，是一种全新的利益共享机制，消除了传统模式下的体制障碍和利益矛盾，双方的互补得以更为深入。

南京都市圈还在推动产业创新深入融合发展。2023年，南京都市圈共享创新资源。优化完善“南京都市圈科技创新生态图谱”，已汇聚都市圈城市创新资源、技术需求、科技政策等数据超50万条；实施长三角（南京都市圈）科技合作计划，帮助企业实现技术创新项目融资2.64亿元。

此外，南京都市圈也在推动政务通办。2023年，《南京都市圈城际政务服务发展联盟高频通办事项清单》发布，200个高频事项实现都市圈同标准办理，做到让数据多跑路，让群众少跑腿；开展南京都市圈毗邻地区“跨省通办”线下专窗建设试点，目前，浦口区桥林街道“苏皖融合服务驿站”线下专窗可办理304项行政审批及公共服务业务。

正因为如此，当前随着“南京都市圈”在探索破除行政壁垒和体制障碍的一线实践越来越多，未来都市圈同城化发展的愿景将更加明晰，区域经济更加繁荣。

南京都市圈发展大事记 图源：《南京都市圈发展规划》

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【采写】南方+记者 张晋 朱红鲜

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